1/4县城人口吃财政饭 “袖珍”小县出路在哪?

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  原标题:1/4县城人口吃财政饭,“袖珍”小县出路在哪?

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  一 

  位于大山深处,只有3.26万人,没有网约车、红绿灯和肯德基……近段时间,陕西佛坪这座“袖珍”小县成为舆论场上的热点话题。

  据媒体报道,这座地处秦岭南麓的县城,南北长约两三公里,东西宽仅数百米,人口数量长期维持在3万至4万之间,甚至赶不上一些高等院校的在校生人数。一位当地人介绍,县里没有网约车,就连出租车也只有9辆。

  其实,佛坪县还不是最“袖珍”的。据统计,中国人口最少的50个县级行政区,人口规模都在3.61万人以下,最少的是新疆阿拉山口市,仅有0.19万人;在中国县级行政区中,人口规模在5万人以下的县有103个,10万人以下的县有214个;从面积来看,全县国土面积在200平方公里以内的共11个,在500平方公里以下的有72个。

  所以,别看小县很袖珍,数量还不少呢。

  今年全国两会期间,有政协委员提出,随着乡镇和行政村的撤并、镇村数量的减少以及乡镇村交通、通讯条件的改善,撤并小县条件已经成熟,建议可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。

  由此,舆论场引发了“袖珍”小县的存废之争。有人认为,为减少行政资源浪费、优化生产要素配置,撤并小县是一项合理选择。也有人觉得,“袖珍”小县在基层治理中发挥着特殊作用,不应当盲目整合。

  “袖珍”小县到底该不该撤并?小县的发展出路又在哪里?

  二

  还是以佛坪县为例。据媒体报道,该县县城常住人口只有8000多人,其中在政府机关、事业单位上班的有2000多人,因此被外界指责机构臃肿、冗员膨胀。

  为啥“袖珍”小县行政成本反而更高?要知道,县级政府是政权职能最齐全的基层政府,机构设置“麻雀虽小,五脏俱全”。在政府组织形式统一化背景下,各地行政编制总数大致相当,行政成本也相差无几。因此,辖区人口规模越大,人均行政成本越低;辖区人口规模过小,人均行政成本就会增加。

  同人口大县相比,“袖珍”小县大多产业弱、位置偏。而且,越是人口规模小、经济欠发达的县,人口流失就越严重,进一步制约着经济发展。

  从这个意义上讲,撤并小县是精简行政机构、提高行政效率、扩大县域经济规模的重要手段。但也要看到,人口多少和资源投入并非衡量行政区划合理性的唯一标准。

  “袖珍”小县主要分布在西藏、青海、四川、内蒙古、陕西等省份。其中,西藏“袖珍”小县最多,但行政管辖面积一般较大。比如,西藏札达县人口0.78万人,管辖面积2.4万平方公里;日土县人口0.91万人,管辖面积8万平方公里。

  这些“袖珍”小县人口稀少,而且大多是边境县,但战略地位十分重要,不仅要长久保持建制,而且要加强县级政权建设,保障边疆安全稳定。类似地,新疆阿拉山口市是中国对外贸易重要口岸城市,也是“一带一路”建设的重要节点;陕西佛坪则在秦岭生态保护与水源地保护等方面发挥着重要作用。

  可见,“袖珍”小县撤并与否,并非有些人想象的那么简单。

  三

  古代,建制县的管辖范围主要根据交通情况划定。所谓“百里之县,千里之郡,万里之州”。县方圆百里,和古代骑马一天往返的距离大致相当,同当时的社会经济发展水平也基本吻合。

  如今,通讯技术和交通条件不断改善,地形约束对区域交通的影响越来越小,古代山河阻隔、相对独立的空间格局被打破。有些专家也建议,一些“袖珍”小县的撤并条件日趋成熟,在具备合理性和必要性的前提下,可以考虑撤并整合。

  当然,由于历史继承性和传统乡土观念,加上撤并可能带来经济利益受损和岗位压缩,也会有人反对,这使“袖珍”小县的撤并面临现实难题。

  要撤并“袖珍”小县、优化县级行政区划设置,国家层面需加强顶层规划,出台相关政策并积极引导。同时,对“袖珍”小县的撤并方案,必须细致慎重地分析论证,一事一议,成熟一个撤并一个,实现“袖珍”小县的平稳有序整合。

  值得一提的是,除了撤并方案外,还可以在“袖珍”小县开展行政管理体制改革。比如,深入开展“大部制”改革,减少领导干部数量和人员编制;简化行政层级,探索县直管社区/村的可行性等。

  目前,有的地方已开始这方面的尝试。比如,山西省在忻州市河曲县、临汾市浮山县开展人口小县改革试点,计划逐步实现机构、编制、人员大幅下降,保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构。

  探讨“袖珍”小县的问题,不能仅仅局限在撤并还是保留。小县虽小,也可以走在改革前列,闯出一条特色发展之路。

  文/王开泳

  (中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师,中国行政区划与区域发展促进会专家委员会秘书长)

责任编辑:张玉

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